地方政府融资平台专题研究

Original 任涛任博宏观论道 2020-09-05

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【正文】

在经过四年多的地方政府债务整顿之后，近年来在经济下行压力加大的背景下，地方政府融资平台需要轻装上阵、担起稳增长的战略职能。应该说目前超过11000家的融资平台公司呈现良莠不齐的明显特征，未来需要在严厉整顿的同时，给予分类管理和支持，在此期间AMC、AIC、国开行、地方政府等主体将会承担起帮助优质平台公司轻装上阵的职责，即要么帮助平台公司置换债务（低息置换或期限转换）、要么充实项目资本引入各路资金、要么将债务进行折价转让或证券化流转。

一、最新动态：地方政府融资债务风险正处于全方位化解过程中

（一）监管部门允许AMC帮助处置平台不良债务

这实际上不是新鲜事，因为今年较早时国开行已经通过低息贷款置换的方式帮助镇江等地区化解部分到期债务风险，同时重庆地区的两大地方AMC也在帮助重庆农商行以及重庆地区的融资平台化解不良债权。考虑到AMC的职责本就是收购不良资产或其它债权，因此通过AMC或者说AMC主动去帮助地方政府化解债务是题中之义。

不过，目前监管部门允许融资平台公司的债权人（主要为商业银行、信托公司等金融机构）将到期债务转让给AMC（预计为折价转让），这意味着商业银行、信托公司等金融机构对平台的债权将直接由AMC承接，相当于将平台公司背负的债务进行剥离，最终受损方不一定是平台公司，反而更有可能是金融机构等债权人。

（二）贵州省明确提出加大对政府投融资平台公司的投入

2019年12月5日，贵州省发改委发布《关于促进贵州资本市场健康发展的意见（征求意见稿）》，继今年一系列信誉事件之后再一次将地方政府融资平台和贵州省推上风口浪尖，征求意见稿有以下几个相关要点值得关注：

1、债务限额内适当增加政府债务规模和中长期政府债务比例，降低短期债务比例。

2、加大对政府投融资平台公司的投入，积极探索政府费用性支出转换成资本性支出。

3、推动政府、信用评级较高的国有企业共同出资等形式再组建一家AA+级以上的融资担保公司或再担保公司。

4、以地方资产管理公司为龙头，建立市场化债转股实施体系。

5、力争发行用于市场化债转股的企业债券，同时支持贵州银行、贵阳银行、贵州省农信社等地方金融机构加大对省内各类企业发行的债务融资工具的认购力度。

6、创新绿色金融产品和服务方式。鼓励对建成的环境基础设施的未来收益权开展资产证券化。

二、基本内涵：什么是地方政府融资平台？

（一）三种定义（2010年19号文、2010年的412号文和2013年的10号文）

关于地方政府融资平台的定义主要有三种，分别为2010年的19号文、2010年的412号文和2013年的10号文，但殊途同归，均指地方政府出资设立并承担连带还款责任的独立法人实体。

1、2010年6月10日国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发（2010）19号）对地方政府融资平台的定义进行了明确，即由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

2、2010年7月30日财政部、发改委、央行和银监会联合发布的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预（2010）412号）对地方政府融资平台的定义和范围进一步给予了明确，412号文指出：

所谓地方政府融资平台，即由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

具体范围主要包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司（如交通投资公司等）。

3、2013年4月19日银监会发布的《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发（2013）10号）直接将地方政府融资平台定义为“地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人”。

（二）三种分类方式

1、债务分类：公益性项目、非公益性项目及偿债资金来源

2010年的19号文根据贷款投向和偿债资金来源对融资平台公司进行划分，并采取不同的处理措施。从下面的分类可以看出，对于还款来源的70%依靠自身的融资平台公司，政策是给予鼓励的，特别是补充资本方面（比如最近的项目资本金）。

2、风险分类：全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖四类

2013年银监会发布的《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发（2013）10号）根据融资平台自身现金流覆盖情况将融资平台分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖等四类。当然这一分类方式是动态调整的，相当于对融资平台进行动态评级。具体如下：

3、退出分类：“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”

这种分类方式仍然是10号文所提，即将融资平台分为“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”两大类。其中，

“退出类”是指，经核查评估和整改后，已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流，能够金额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。其中凡不符合退出条件以及未完成退出流程的融资平台，均作为“仍按平台管理类”继续实施管理。

三、现状分析：目前11567家地方政府融资平台分析

目前我国共有11567家地方政府融资平台公司，遍布省级、地市级、县级甚至以下，不得不承认的是，地方政府融资平台数量的繁多和分散一定程度上降低了集中违约的风险，但整个大环境难以有为的情况下，风险的传递必然具有共性。

（一）层级分布：20%为省级信用、60%为地市级信用、20%为县级信用

1、对其中的11002家进行归类汇总后，发现仅有2264家属于省级信用（包括省会、单列市级别），占比不到1/5。而有6175家为地市级信用，占比约为56%左右，另有超过20%为县级信用。

2、浙江省以拥有1490家地方融资平台的数量而高居各省之首，排在第二位的四川省仅有780家，排在第三位和第四位的江苏省和广东省分别有750家和710家。

（二）风险分布：9000余家风险全覆盖、649家为风险基本覆盖、282家风险半覆盖、1628家风险无覆盖

按照10号文对全部融资平台公司进行风险分类，整体上看目前11000家地方政府融资平台公司中，有9004家为风险全覆盖、649家为风险基本覆盖、282家风险半覆盖和1628家为风险无覆盖。

四、发展历史：地方融资平台的发家史

谈及我国的地方融资平台，要追溯很久。地方融资平台的发家史与我国20多年来的经济发展情况具有不可分割的关系，甚至可以说地方融资平台生存环境的周期性变化恰恰也是我国经济发展模式的真实写照。事实上每一次临近或处于危机中时，均需要地方政府挺身而出，更需要地方融资平台充当主力，每当危机来临时充当“必承其重”角色的地方政府融资平台，在做出自己本份的同时，无疑也会成为风险的蓄水池。

（一）1994年为地方融资平台的诞生埋下了伏笔

20世纪90年代，由于中央财政收入在全国预算收入中的比例较低（不足1/4），导致中央财政吃紧的情况较为严重，无法支撑中央布局重大经济战略，因此1994年国务院提出分税制等财政金融体系改革，实现“财权上移、事权不变”的目标。在此背景下，地方政府由之前的财政盈余状态慢慢陷入财政困境。

恰恰也是1994年，《预算法》颁布实施，明确提出“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券，不能通过发行债券方法进行融资”。同时1996年发布的《贷款通则》（中国人民银行令 1996 年 2 号）进一步明确提出“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。

使得地方政府不得不尝试通过各种方式寻求融资，这也是地方政府融资平台产生的最初背景。

（二）亚洲金融危机为地方融资平台的角色提升奠定了基础

1997-1998年亚洲金融危机之后，中国最为开放的南方最先受到冲击，并逐渐蔓延至全国，虽然整体上看影响不大，但由于当时经济基础还比较薄弱，表面上并不严重的冲击却造成了诸多实际问题，地方政府在这种背景下承担基础建设的压力也越来越大，但受限于1994年的《预算法》、1995年的《担保法》和1996年的《贷款通则》，无法举债融资。那么如何解决地方政府的融资问题成为当时的一个难题。

（三）国开行开顺势创了“地方融资平台、打捆贷款、先贷款后开发”三种业务

上世纪末在内外交困的背景下，商业银行自身也面临贷款投向的纠结问题，基于此商业银行（特别是国有大行以及国开行等政策性银行）建议地方政府通过设立融资平台公式的方式，来承接商业银行的信贷投放，并可变相实现地方政府融资的目的，亦可规避《预算法》、《担保法》和《贷款通则》的约束。

于是各地方政府纷纷设立地方融资平台，并通过土地资产划拨等方式注入资本，同时借助房地产的浪潮提升地方融资平台的资本实力和融资能力，而此时资产质量问题得以解决的国开行由于可以从债券市场获取低成本资金，便成为拥有天量信贷资源的金主和拯救地方政府的救世主，并在地方政府融资平台模式中起到决定性作用。1998年8月，时任国开行行长陈元与安徽省长回良玉签署国开行与安徽省投融服务合作协议，在随后国家开发银行和芜湖市政府的合作中，形成了所谓的地方政府融资平台模式、打捆贷款模式以及先贷款后开发模式，并成为地方政府融资平台后续各类业务模式的鼻祖。

1、当时国开行建议芜湖市政府成立一家企业，即芜湖建设投资有限公司，然后芜湖市政府向芜湖建投注入大量诸如土地储备、高速公路等优质资产，芜湖建投以这些资产作为抵押品，向国家开发银行申请贷款，地方政府无须进行担保。这样一来，贷款的主体为芜湖建投并非政府（可以避开1994年的预算法），而由于芜湖市政府注入了资产，因此无须对这一过程进行担保（可以避开1995年的《担保法》）。

这就是我们现在所熟知的“地方融资平台”模式（即Local Government Finance Vehicle，简称LGFV）。

2、随后的一段时间，芜湖建投将财务质量层次不齐的项目捆绑在一起，进行打包申请贷款，这样便可以弥补财务质量较差项目无法融资的问题，即所谓的“打捆贷款”模式。

3、在以上两种模式的基础上，国开行还开创了土地收益权抵押品模式，即2002年，芜湖市政府授权芜湖建投“以土地出让收益质押作为主要还款保证”，向国开行申请10.95亿元贷款，即“先贷款后开发”模式。

以上几种模式简称为“芜湖模式”，随后的其它地方政府也纷纷效仿，比如重庆的渝富模式等等，地方政府融资平台模式正式在祖国遍地开花。

（四）2008年金融危机促使政策层面对地方融资平台的约束明显放松

2008年金融危机之后，地方政府的角色再次得到重视，需要承担大量的基建投资和融资任务，于是地方融资平台的地位得到进一步突出。此时政策层面也给予相应支持，特别是央行联合银监会发布的92号（即2009年3月18日央行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》），明确鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式，发行企业债、中期票据等融资工具。而同年10月，财政部也发布631号文，明确地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。

在上述思潮下，地方融资平台公司数量快速增长，并开始大规模举债，以支持基建投资（其融资方式包括银行信贷、企业债、项目收益债、短期融资券、中期票据、专项债、政策性银行贷款、专项建设基金、银行信贷、非标、互联网金融、P2P等等）并导致地方政府债务问题愈发严重。

（五）地方政府债务的风险隐患促使政策监管从2010年开始趋严

基于2008-2010年地方政府融资平台的乱象丛生，以及所引发的一系列潜在风险，监管部门从2010年开始对地方政府融资平台进行管控，这些文件包括国发19号文（《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》）、银监10号文（《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》）、财政部412号文（《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》）等等。

与此同时，地方政府债券发行机制也在不断调整，从代发代还到自发代还，再到自发自还。

（六）2014年开始启动对债务甄别工作、整治地方政府债务问题

2013年新一届政府对风险的重视程度超过以前，并酝酿一场战略布局。于是2014年中央政府启动对地方政府的债务甄别工作，同年9月国务院发布43号文（《关于加强地方政府性债务管理的意见》），明确将政企债务进行分离切割，并开始在全国范围整治地方政府债务问题。这期间最重要的思路是地方政府债务置换工作，即以显性债务置换隐性债务，大力提倡地方政府及融资平台以发行债券的方式进行融资，不过期间由于各种原因出现一定程度的反复。

例如，2014-2015年期间，发改委和财政部相继推出专项债券，2015年开始我国也正式启动地方政府债券置换工作。截止目前，专项债券与置换债券规模分别已经达到9.60万亿元和15万亿元。但2015年新《预算法》明确地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道后，地方政府开始利用PPP或基金等方式，变相举债，各种除地方政府债之外的隐性举措方式如雨后春笋般不断涌现（如出具承诺函、融资租赁、签订政府购买服务协议等等），地方政府违规举债行为再次进入高潮。

（七）经济下行压力加大的背景下，地方政府债务相关政策开始出现明显放松的迹象

2017年，供给侧改革背景下，非标融资面临异常严厉的监管，PPP和地方建设基金等开始面临全面清查，导致我国基建投资增速开始大幅下降，从之前的15%以下降至5%以下，过于严厉的监管政策使得地方政府债务面临无法续接的问题，而在经济下行压力之下，基建支撑的功能再次凸显，而受制于之前金融去杠杆的影响，一些地方政府融资平台面临资金链断裂的风险，于是政策开始考虑对之前的一些政策进行调整。国务院和银保监会相继发布101号文和76号文，明确提出金融机构要满足融资平台的合理融资需求，历史进入一个新的循环。